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Cítese este artículo como: Rodríguez Flores, José Luis. "Educación básica: desafíos y oportunidades", artículo publicado en: La Tarea, revista de educación y cultura de la Sección 47 del SNTE/Jalisco (núm. 19, diciembre de 2006).


Educación básica: desafíos y oportunidades

José Luis Rodríguez Flores*

* Profesor jubilado. Cursó estudios de maestría en Investigación en Ciencias de la Educación en el CIE (hoy Departamento de Estudios en Educación, DEEDUC) de la Universidad de Guadalajara (UDG).

Las secuelas de la elección presidencial del 2 de julio han permitido develar el anacronismo del viejo andamiaje institucional construido durante el siglo XX, que no responde ya a las nuevas exigencias de una sociedad en proceso de construcción de ciudadanía. Si algo hizo evidente el proceso electoral es que, gracias a la escolarización y a la formación paulatina de una cultura democrática, las elecciones se han constituido en un canal legítimo para la expresión de las inquietudes de la sociedad mexicana. Pero, al mismo tiempo, los resultados de la ríspida competencia han permitido aflorar algo que ya estaba ahí y que no se quería ver, no obstante su dimensión: la desigualdad social y de las regiones del país, que se constituyen en severos desafíos para la unidad del Estado-Nación.

     El debate público sobre las instituciones, surgido de la conflictividad postelectoral, se ha expresado de manera preferente en una dicotomía: las posiciones que privilegian la defensa a ultranza de lo instituido o la preferencia casi exclusiva de lo instituyente. Existe, sin embargo, un campo integrado por una variedad de matices que, poniendo el acento en la necesidad de la profunda transformación de las instituciones, pondera que ésta solo puede llevarse a cabo a partir de lo instituido. En este contexto se inscribe el destino de las instituciones de la educación pública básica.

     Si bien los diagnósticos sobre el estado que guarda la educación pública en México en todos sus niveles, y sus propuestas de solución, han sido analizados en foros abiertos, en distintos momentos, por organizaciones sociales y no gubernamentales, instituciones académicas y espacios de deliberación y decisión política gubernamental —de manera acentuada durante las últimas tres décadas—, la dimensión de los desafíos, expuesta por la crisis política, coloca como imperativo la construcción de un proceso de revaloración de los análisis y propuestas elaboradas en la perspectiva de diseñar un nuevo modelo educativo y demanda, por lo tanto, la adopción de decisiones en la esfera política que conduzcan a una reforma integral del sistema educativo nacional y a la formulación de políticas públicas, en educación básica, de largo aliento.

 

Financiamiento y federalismo

La decisión del gobierno del estado de Zacatecas, de devolver el sistema educativo de origen federal a la Federación, puede ser el inicio de una cadena de decisiones similares en otras entidades federativas. Con el argumento de que "no sólo no se consolida la transferencia de recursos federales, sino que además nos adeudan cantidades sustanciales",1 la gobernadora de esa entidad federativa, Amalia García Medina, dio el primer paso que otros gobernantes de entidades no se atrevieron a dar durante el sexenio de Vicente Fox. Las deudas de la federación, en rubros tan importantes como Carrera Magisterial, las negociaciones con el magisterio y los recursos para computadoras, orillaron a la toma de tal decisión.

     Sustentada en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), signado por el gobierno federal, los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación en 1992, la transferencia de los servicios educativos a las entidades federativas descentralizó obligaciones, pero no los recursos ni las facultades suficientes. De manera paulatina, desde ese año, los gobiernos de los estados —aunque no en todos los casos—, han ido incrementando los porcentajes de participación estatal frente a la federal, para poder encarar las obligaciones salariales y de prestaciones, derivadas de las negociaciones, para atender las demandas de los trabajadores de la educación.

     El ANMEB pretendía encarar los principales retos de aquél momento: la cobertura y la calidad, reconocidos en el documento suscrito. En él se admitía que el sistema educativo se caracterizaba por la centralización y las cargas burocráticas excesivas, lo cual había distanciado a la autoridad de la escuela, trayendo como consecuencia el deterioro de la gestión escolar. La reorganización del sistema educativo, formulada en el texto como federalismo educativo, pronto encontraría en la realidad política y financiera del país que la descentralización tendría como escollo principal la centralización de los recursos fiscales.

     El debate político suscitado en la pasada LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, a propósito de la transferencia de los servicios educativos al gobierno del Distrito Federal, es ilustrativa y constituye un punto de referencia obligado sobre las consecuencias que puede traer, para el federalismo mexicano, la descentralización llevada a cabo bajo el esquema del ANMEB, el cual padece de un severo agotamiento. El contenido del debate, no se circunscribió a la descentralización educativa sino, por lo contrario, evidenció la disputa entre estados ricos y estados pobres, el norte y el sur, por los recursos provenientes del fisco.

     Se ha insistido hasta la saciedad que uno de los malestares de la República radica en su excesivo centralismo, expresado con nitidez en el ámbito fiscal, pues el gobierno federal concentra más del 90% de las fuentes de ingresos fiscales en México. Sin emprender la reforma hacendaria para atender con un nuevo esquema la recaudación fiscal y el ejercicio del gasto público, que supere la perversidad de un sistema de ingresos centralizados y gasto descentralizado —el cual propicia el desorden y la discrecionalidad con que se distribuyen las transferencias de recursos a los estados—, será difícil construir una renovada y vigorosa política social que incluya el gasto en educación pública con la concurrencia efectiva de los tres niveles de gobierno.

     El fortalecimiento del pacto federal mexicano pasa por la reforma del sistema fiscal, redistribuyendo potestades tributarias "entre municipios, estados y federación, en la que el gobierno federal tendrá que aceptar que muchos de los impuestos que ahora se cobran a nivel federal deberán pasar al control estatal y municipal".2 (Díaz Cayeros, 1999: 95) No existen argumentaciones económicas de peso para justificar, por ejemplo, que los impuestos sobre tabaco, alcohol o gasolina sigan siendo recabados por el gobierno central y no por los de las entidades federativas.

     Este nuevo esquema posibilitaría superar la fragilidad tributaria y aumentar la recaudación fiscal, a nivel central y en los estados, para incrementar los recursos financieros y elaborar políticas públicas de compensación; más, si se toma en consideración que, como producto de la disparidad de la inserción de las regiones a las redes globales de comercio se han acentuado los niveles de desigualdad entre las entidades federativas, debido a que las diferencias en infraestructura, capital humano y gestión gubernamental, establecen de entrada una diferenciación en sus condiciones para competir en una economía abierta.

     La acción pública, en consecuencia, debe orientarse en la dirección de redefinir el pacto federal, el cual debe contemplar la adopción de políticas de Estado compensatorias de gasto para las zonas más pobres del país, a través de transferencias que produzcan bienestar. Este nuevo federalismo es el único que puede salirle al paso a la tentación de iniciar una espiral de desencuentro entre las entidades federativas de menor desarrollo —que presionan ya por obtener mayores recursos federales para evitar un mayor empobrecimiento y profundización de sus carencias ancestrales— y los estados de mayor desarrollo, que verían como natural la gestión de los recursos que se generan gracias al dinamismo de su región económica.

     Pero, al mismo tiempo, es necesario revertir la lógica del fundamentalismo de mercado, elevado a la categoría de pensamiento único, que orienta el accionar del gobierno federal, el cual distorsiona datos y manipula argumentos para justificar el estancamiento, cuando no el retroceso, de un empobrecido y debilitado sector público educativo. Una muestra de ello lo constituye la rigidez doctrinaria por mantener equilibrios macroeconómicos, sin importar siquiera que se haya o no cumplido con lo estipulado en la Ley General de Educación de asignar el 8% del PIB a este rubro.

     La propuesta del gobierno de Zacatecas consistente en orientarse por un pacto para construir un nuevo modelo educativo, siendo pertinente, al colocar la elaboración de un presupuesto participativo y federalista como punto de partida, tendrá relevancia si se inscribe en el marco de la redefinición del nuevo pacto federal, que debe incluir una reforma fiscal de corte federalista. De esa manera, podrá plantearse con realismo el alcanzar la meta de asignación del 8% del PIB, como mínimo, al sector público de la educación y acordar la elaboración de presupuestos multianuales que posibiliten proyectar metas y montos probables de financiamiento, por ejemplo durante un sexenio, estableciendo las prioridades de las políticas y programas educativos.

 

Nueva gestión del sistema educativo

Una nueva gestión del sistema educativo nacional tiene, como premisas fundamentales, la democratización del sistema, la profesionalización de la administración pública en el sector y una política integradora de la educación, la ciencia y la cultura. La desesperanza que ha traído consigo el ejercicio de gobierno, después de la primera alternancia en el ejecutivo federal, tiene su correlativa expresión en las instituciones de educación básica y formación docente. La frustración de la tan esperada transformación de la vida pública ha producido un marasmo en el terreno educativo.

     Bastaría con preguntarnos, ¿por qué, si hoy los profesores saben más de pedagogía, cuentan con mayor infraestructura, tienen acceso a mayores recursos tecnológicos, asistimos a la "catástrofe silenciosa" que representa el fracaso escolar de nuestro tiempo?, ¿por qué hasta ahora se sigue insistiendo en evaluar sólo el desempeño docente, sin tomar en consideración las condiciones de trabajo en las aulas y en las escuelas?, ¿por qué se sigue evadiendo la presentación pública de los resultados de la evaluación de las políticas y programas educativos? Porque la educación pública se sigue dirigiendo bajo la inercia de las instituciones que reproducen los patrones autoritarios del viejo régimen.

     La escuela y el sistema educativo no educan para la construcción de una democracia de ciudadanos; es más, desde el panismo, se es omiso, se condesciende y hasta se establecen alianzas con los representantes del corporativismo sindical, los cuales han contribuido a sedimentar, durante décadas, una cultura patrimonialista en la vida escolar y en el sistema educativo, que tanto daño le hace a la educación y que obstaculiza su calidad.

     La democratización, en el campo educativo, es condición indispensable para una nueva gestión del macrosistema y una nueva gestión escolar. La democratización del sistema educativo implica, por lo tanto, transitar por nuevos senderos que el gobierno federal panista y los gobiernos locales no han demostrado estar dispuestos a recorrer. Por ejemplo, ni siquiera se ha evaluado la pertinencia de nombrar al secretario de Educación con base en una propuesta que realice el ejecutivo federal, la cual debería estar sujeta a la deliberación y aprobación de la Cámara de Diputados, y mucho menos ponderar que en las entidades federativas los nombramientos de los titulares de la Secretaría de Educación se realicen con base en el mismo procedimiento, al proponer los ejecutivos locales a los congresos de los estados la propuesta respectiva para su aprobación.

     La modificación del procedimiento tradicional vigente para designar al titular del ramo, no sólo tendría como propósito que el Congreso de la Unión y los congresos estatales, asumieran la corresponsabilidad en el nombramiento de los miembros del gabinete presidencial y los gabinetes de los gobernadores, sino garantizar la preeminencia de criterios de prestigio profesional y, por lo tanto, de los perfiles adecuados en la selección de los titulares, para lograr el desempeño eficiente en la función pública y en la conducción del sector. Se trataría también de eliminar la práctica añeja de la premiación, por parte de los gobernantes electos, hacia los personajes más cercanos que integraron sus equipos de campaña electoral, práctica que, la mayoría de las veces y gracias a decisiones improvisadas, terminan en la opacidad y con magros resultados.

     Pero, sin avances sustanciales hacia la labor colegiada, persistirían las limitaciones experimentadas hasta hoy por los mandos unipersonales. En tal sentido, es necesario dar paso a la formación de un Consejo Nacional de Educación y los respectivos consejos estatales, presididos por los secretarios de Educación federal y local respectivos, integrados por profesores de reconocidos méritos académicos, expertos en pedagogía, investigadores en educación, científicos y personalidades de la cultura, algunas de cuyas funciones deberían ser la deliberación y la elaboración de propuestas de políticas y programas educativos y de las reformas que el sistema requiere, con base en evaluaciones periódicas.

     Tal iniciativa no tiene que nada que ver con una reedición de los "consejos técnicos" o "consejos consultivos", los cuales han demostrado en varios momentos de la historia de la educación en México, su inoperancia para procesar institucionalmente las valiosas aportaciones de los expertos, sino con abrir a la sociedad un debate en el ámbito educativo cada vez más sustancial. La "lentitud" en la toma de decisiones se vería recompensada con una mayor calidad de las políticas y programas al estar mejor fundamentados, en lugar de las modas sexenales y aún las ocurrencias tan reiteradas que presenciamos.

     La profesionalización de la administración pública del sector se ha convertido en un imperativo, con la finalidad de desterrar la práctica de los arreglos en lo oscurito, entre los gobernantes electos y los grupos de poder político y sindicales para la asignación de cargos en la administración pública del sistema educativo. Para tal efecto, es necesario implantar el Servicio Profesional de Carrera en la Secretaría de Educación Pública, sujetando a la legislación vigente los puestos de director general, director general adjunto, director de área, subdirector de área, jefe de departamento y enlace, jefe de sector y supervisor.

     En la entidad es necesario reglamentar la Ley de Servidores Públicos del Estado de Jalisco, para que el acceso y promoción de los trabajadores de confianza de la Secretaría de Educación Jalisco, se sustente en un servicio profesional e incluya los puestos de supervisor, jefe de sector, jefe de departamento, director de área y director general. La evaluación de las competencias requeridas en el desempeño profesional debe ser el criterio rector para el ingreso y la promoción del personal directivo del sistema y no la tradición del reparto del botín, cuya única finalidad es corresponder los favores otorgados en las campañas electorales, que, salvo honrosas excepciones, han conducido a la ineficacia y la simulación.

     La nueva gestión del sistema educativo sería incompleta si no se dan los primeros pasos en la dirección de superar la desvinculación de tres campos interdependientes e íntimamente entrelazados, pero que hasta ahora siguen funcionando como entes separados y excluyentes. Es prioritario empezar a explorar el diseño de un programa nacional de vinculación de los sistemas de Educación, Cultura y Ciencia y tecnología, que posibilite la confluencia y coordinación de acciones, así como la de los programas respectivos en las entidades federativas, con la finalidad de vincular los bienes culturales y los productos científicos, así como los procesos de producción de los mismos, al sistema de educación pública y, por lo tanto, a las comunidades educativas.

     En tal virtud, se impone el fortalecimiento de la radio y la televisión de carácter público, entre ellas el Canal 22 de CONACULTA, los medios universitarios y comunitarios, así como la fundación de un canal específico de TV de carácter público y nacional, exclusivamente dedicado a la difusión de la ciencia y la tecnología. Su fortalecimiento, ampliación y modernización, dependerá de la reforma a la legislación de radio y telecomunicaciones vigente, recientemente aprobada por la LIX Legislatura, que impida el control del espectro radioeléctrico por las empresas monopólicas privadas.

 

Nueva gestión escolar

Sin reformar las escuelas públicas, el anhelo democrático y de equidad social seguirá instalado en la utopía. Democratizar la vida institucional escolar con la instalación de consejos escolares donde el director asuma más las funciones de líder académico que la de capataz que la normatividad vigente le impone, es requisito indispensable para poder propiciar la participación de las comunidades educativas. En tal sentido, es menester transformar los actuales Consejos Técnicos Consultivos en Consejos Resolutivos y privilegiar el trabajo colegiado como eje vertebrador de la vida académica. Como consecuencia, se debe proceder también a la formación de Consejos Educativos de Zona o de Sector, evaluando y reformando las funciones de la Supervisión Escolar.

     El debate actual sobre la escuela de jornada completa no debería agotarse en la argumentación certera de los imponderables que hoy obstaculizan la cristalización de una educación de calidad, a saber, la insuficiencia de recursos financieros, la estructura de la organización escolar existente o la deficiente formación y actualización docente. La reflexión debería centrarse en el modelo de institución educativa para el siglo XXI que requerimos. Si bien, la construcción de aprendizajes significativos no sólo se realiza en el interior de las escuelas, sino en los distintos ambientes extraescolares en que se desenvuelven los estudiantes, la escuela sigue siendo el espacio privilegiado para la construcción de los mismos, gracias a la comunicación que posibilita la relación pedagógica.

     No se trata, entonces, de una escuela cuya jornada abarque todo el día, sino más bien, de una institución que posibilite una mayor productividad en el uso del tiempo, al facilitar la realización de actividades que promuevan el desarrollo integral de los educandos con la realización efectiva de acciones en áreas hoy relegadas por la rutina escolar, como artes, idiomas, informática y deportes, vinculadas con los procesos de construcción de los conocimientos científicos; para todo ello es necesario, primero, dotar a las escuelas cuando menos de comedores, anexos e instalaciones adecuadas y servicios médicos indispensables y, posteriormente y de manera gradual, ir utilizando las instalaciones de los turnos vespertinos que irán desapareciendo por falta de alumnos.

     Así mismo, se necesitaría integrar Centros de Educación Básica que articulen los niveles hoy segmentados: inicial (lactantes y maternal), preescolar, primaria y secundaria, teniendo como soporte la educación especial en los niveles de preescolar, primaria y secundaria, que eliminen en principio la rigidez de la edad cronológica como requisito para el acceso a los niveles de educación básica, definiendo sí, su perfil de egreso, pero con base en un diseño curricular que enfatice en los procesos de aprendizaje y las etapas de desarrollo de los niños y los adolescentes e incorpore contenidos para formar a las futuras generaciones en la prevención contra todo tipo de discriminación, en la cultura de los derechos humanos, en el fomento a la equidad de género y en el respeto a la diversidad sexual.

     Esta propuesta integradora se hace impostergable una vez aprobada la obligatoriedad del nivel de preescolar, pues, con los otros niveles, es preciso fortalecer en conjunto la educación inicial ampliando su cobertura y calidad con la puesta en funcionamiento de un mayor número de Centros de Educación Inicial y a través de los programas semiescolarizado y no escolarizado, dada la importancia de la estimulación temprana de los 0 a los 3 años de edad. Así mismo, debe darse paso a la instrumentación de las medidas necesarias para que las "guarderías" del IMSS, ISSSTE, DIF y de particulares, sean regidas por las políticas y programas de la Secretaría de Educación Pública en ese nivel.

 

Condiciones del trabajo docente. Profesionalización, formación y actualización de los docentes

Este modelo de educación básica sólo será posible si son modificadas sustancialmente las condiciones del trabajo docente que prevalecen sin justificación alguna, avanzando hacia estándares internacionales como lo marcan, por una parte, los indicadores de la relación alumno-maestro de la OCDE, de la que México forma parte, estableciendo, por lo tanto, un mínimo de 15 y un máximo de 30 alumnos en los grupos escolares de todos los niveles de educación básica y, por otra, avanzando en la dotación de plazas al personal docente, que modifiquen radicalmente la concepción en boga en nuestro país acerca del uso del tiempo, destinando aproximadamente el 70% del mismo frente a grupo y el 30% al trabajo colegiado de la academia.

     Por ejemplo, en esta perspectiva, en secundaria podría avanzarse hacia la creación de dos tipos de plazas docentes: la de medio tiempo y la de tiempo completo. La primera podría contar con una carga máxima de 14 horas frente a grupo y 7 cocurriculares. La segunda, con un máximo de 28 horas frente a grupo y 14 cocurriculares. Las horas cocurriculares se podrían dedicar a la planeación de la práctica docente, elaboración de modelos didácticos, diseño de instrumentos de evaluación, asesorías en la solución de problemas y en la construcción de proyectos, atención personalizada a los alumnos con retraso escolar, sesiones de academia y consejos escolares.

     Por otra parte, sin dar pasos firmes hacia la plena profesionalización de los docentes, lo cual pasa por revisar, en primera instancia, los lineamientos de Carrera Magisterial para garantizar equidad y transparencia, así como también la actual política salarial en el sistema educativo, que privilegia incrementos sustanciales a puestos directivos y que ha terminado por trasladar criterios gerenciales, que responden más a esquemas de control político y administrativo y que siguen generando rupturas internas en la vida institucional de las escuelas, no podremos acercarnos a una nueva gestión escolar sustentada en el trabajo colegiado.

     Se hace necesario, al mismo tiempo, establecer un solo Sistema Nacional Integrado de Evaluación, que establezca la necesaria congruencia entre los nuevos enfoques de planes y programas de estudio y el contenido de los instrumentos de evaluación, los cuales deben evaluar no solo resultados, sino también procesos y condiciones del aprendizaje y de la enseñanza. Incorporar la evaluación de las políticas y programas educativos nos permitiría, a la vez, aplicar los correctivos que deberían derivarse de la ponderación de los resultados que arrojarían los instrumentos de evaluación del macrosistema educativo.

     Aún sin contar con un diagnóstico completo, desde hace tiempo se viene insistiendo en la urgencia de la modernización del Sistema Nacional de Formación de Docentes, a través de, cuando menos, dos medidas: la primera, colocando a la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) como el eje rector del sistema, ampliando considerablemente su cobertura y fortaleciendo los estudios de posgrado y, la segunda, incorporando realmente a la UPN y a las normales a la ANUIES y, por lo tanto, a los beneficios de los intercambios internacionales entre instituciones de su campo. En este camino, resulta impostergable fortalecer los programas y acciones de la Dirección Nacional de Formación Continua y de las direcciones equivalentes en las entidades federativas.

 

Consideraciones finales

El divorcio entre la escuela y la sociedad, parece ser el signo de nuestro tiempo. Si hoy podemos hablar con orgullo de pasajes de la historia de la educación pública en nuestro país, al referirnos a las misiones culturales y la escuela rural mexicana, a la obra de Ignacio Manuel Altamirano, José Vasconcelos y Rafael Ramírez, es, porque el compromiso social de los educadores de esos tiempos, estuvo siempre vinculado a la lucha por la construcción de una nación y a la definición del perfil de la identidad nacional. La disposición al máximo esfuerzo y los sacrificios de estos pioneros, no sólo eran determinados por la vocación y claridad de su misión educadora, sino también por la visión de un destino común compartido de nación.

     La ruta para emprender nuevos horizontes, se encuentra en la capacidad de vincular la tarea educadora con una nueva visión de país, el espíritu reformador de las escuelas, con la lucha por una nación para todos los mexicanos sin exclusión. Es, utilizando las lecciones de nuestra historia, como nos podremos incorporar con éxito a este mundo interdependiente y globalizado del siglo XXI. La reforma integral del Sistema Educativo Nacional en los niveles que integran el eslabón básico, implica el concurso y la más amplia participación de los educadores, autoridades del sector, personalidades de la ciencia y la cultura y la sociedad en general.

 

Notas

1. Desplegado del gobierno del estado de Zacatecas, periódico La Jornada, lunes 4 de septiembre de 2006.

2. Díaz Cayeros Alberto. Las regiones y el Federalismo. Agenda 2000. Fundación Friedrich Ebert. México, 1999.

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